Rapport sur l'initiative Par-delà la frontière : plan d'action sur la sécurité et la compétitivité économique à l'intérieur du périmètre – Évaluation conjointe sur la spongieuse asiatique

Sommaire

Le plan d'action intitulé « Par-delà la frontière : une vision commune de la sécurité et de la compétitivité économique à l'intérieur du périmètre » (PDF - 2,94 mo) a été élaboré afin de soutenir un partenariat renforcé à long terme entre le Canada et les États-Unis (É.-U.) reposant sur une approche axée sur le périmètre pour la sécurité et la compétitivité économique. Le plan précisait les priorités conjointes pour atteindre les objectifs énoncés dans la déclaration Par-delà la frontière, et la responsabilité partagée des États-Unis et du Canada pour soutenir, élaborer, mettre en œuvre et surveiller les initiatives entreprises en vue d'atteindre les objectifs. L'une des priorités particulières est de répondre aux menaces émanant de l'extérieur des deux pays avant qu'elles n'arrivent au Canada ou aux États-Unis et ce, par la gestion des risques, des mesures conjointes et de la technologie.

Pour protéger les États-Unis et le Canada contre des risques menaçant la salubrité des aliments ou la santé des animaux et des plantes et pouvant provenir de pays tiers, l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) et le département de l'Agriculture des États-Unis (USDA) ont été chargés de développer des processus d'évaluation et des plans conjoints de visites sur place pour les marchandises d'intérêt commun provenant d'autres pays et d'examiner comment il serait possible d'inclure les conclusions de ces visites sur place dans les décisions liées à la gestion des risques. Les deux organismes ont également été chargés de développer un mécanisme qui permettrait de communiquer les résultats des évaluations lorsque ces dernières sont réalisées de façon séparée.

Le programme relatif à la spongieuse asiatique a été adopté en tant que projet pilote de l'initiative Par-delà la frontière. La spongieuse asiatique est un organisme nuisible courant en Asie qui pourrait causer des dommages considérables dans les secteurs de la foresterie, de l'agriculture et de l'environnement si elle s'établit en Amérique du Nord. On trouve souvent des masses d'œufs de spongieuse asiatique sur les navires arrivant aux ports canadiens ou américains et provenant de pays infestés par la spongieuse asiatique. Dans le cadre de l'initiative Par-delà la frontière, l'ACIA et l'Animal and Plant Health Inspection Service du département de l'Agriculture des États-Unis (APHIS-USDA) se sont accordés sur une approche commune en matière de gestion des risques à l'origine par l'élaboration d'un programme de certification pré-départ des navires avec le pays d'origine. Les États-Unis et le Canada reconnaissent l'approche trilatérale et la certification en tant que mesure clé pour prévenir l'introduction en Amérique du Nord de la spongieuse asiatique.

Les membres du groupe de travail ont étudié et validé le processus d'évaluation conjointe utilisé par l'ACIA et l'APHIS dans le cadre de l'approche trilatérale pour répondre aux questions liées à la spongieuse asiatique qui impliquent des pays réglementés et les intervenants concernés. Le projet incluait un examen des méthodes utilisées par l'APHIS et l'ACIA pour réaliser les évaluations conjointes et la coordination des interventions ainsi que des questions en suspens non liées à la conformité avec les pays réglementés et les intervenants à l'échelle nationale. L'un des résultats clés de ce projet pilote a été le recensement des politiques, des procédures ou des questions techniques manquant d'harmonisation entre les États-Unis et le Canada en ce qui concerne leurs programmes visant la spongieuse asiatique; des mécanismes visant à corriger ces écarts sont à l'étude. L'ACIA et l'APHIS continuent de communiquer, de façon formelle et informelle, afin d'examiner les suggestions d'amélioration et d'améliorer l'efficience du programme.

Le présent rapport résume l'expérience acquise dans le cadre des évaluations conjointes des systèmes d'atténuation des risques liés à la spongieuse asiatique dans les pays réglementés. Le rapport présente aussi les leçons tirées pour élaborer des pratiques exemplaires qui permettraient d'orienter la réalisation d'évaluations et de vérifications conjointes pour d'autres risques pour la santé animale et végétale émanant de l'étranger. L'étude met en relief les avantages qui découlent de l'établissement et de la promotion de solides relations de collaboration entre nos deux pays. L'échange accru de renseignements et la relation étroite entre les deux pays ont permis de renforcer notre capacité à améliorer le programme de certification pré-départ visant la spongieuse asiatique, ce qui servira de modèle pour des études et des initiatives similaires.

Contexte

Les variétés de spongieuse asiatique Lymantria dispar asiatica Vukovskij, L. dispar japonica (Motschulsky), L. albescens Hori et Umeno, L. umbrosa (Butler), et L. postalba Inque ne sont pas présentes en Amérique du Nord et sont considérées comme des ravageurs de quarantaine au Canada et aux États-Unis. Les régions actuellement réglementées pour la spongieuse asiatique incluent l'Extrême-Orient soviétique, le Japon, la Corée du Sud et la Chine. Les larves de la spongieuse asiatique se nourrissent de plus de 500 plantes hôtes connues, y compris de nombreuses espèces d'arbres à feuilles caduques et de conifères et elles sont considérées comme une menace grave pour les forêts, les industries horticole et agricole et la diversité biologique d'Amérique du Nord. En cas d'introduction en Amérique du Nord, la spongieuse asiatique pourrait avoir d'importants impacts négatifs sur les ressources végétales, le commerce lié à ces ressources et l'accès aux marchés.

Compte tenu des effets néfastes potentiels de la spongieuse asiatique en Amérique du Nord, des cas antérieurs d'incursion de ce parasite ont nécessité la prise de mesures d'éradication immédiates et massives, à un coût important. Par exemple, d'importantes infestations de la spongieuse asiatique au début des années 1990, en Colombie-Britannique et aux États-Unis, ont été attribuées à l'introduction de la spongieuse par des navires asiatiques et ont nécessité la mise en œuvre de programmes d'éradication qui ont coûté au Canada 6 millions de dollars canadiens et aux États-Unis, 9 millions de dollars américains. La certification des navires comme étant exempts de la spongieuse asiatique à leur départ dans des ports de régions réglementées est reconnue par les États-Unis et le Canada comme une mesure clé pour prévenir l'introduction de la spongieuse asiatique en Amérique du Nord.

Le Canada et les États-Unis ont mis en place des mesures phytosanitaires pour la spongieuse asiatique sur les navires de l'Extrême-Orient soviétique en 1992 afin d'atténuer les risques tout en réduisant au minimum les répercussions sur les échanges commerciaux de l'Asie-Pacifique. En 2007, dans le cadre d'une initiative de l'Organisation nord-américaine pour la protection des plantes (NAPPO), l'ACIA et l'APHIS ont informé la Chine, le Japon et la Corée du Sud que des mesures phytosanitaires devraient être prises pour la spongieuse asiatique sur des navires faisant escale dans leurs ports. L'APHIS et l'ACIA ont rencontré des représentants des pays réglementés afin de discuter des programmes de certification pré-départ et de surveillance, des questions réglementaires et politiques, des cas de non-conformité et de la formation conjointe. L'exigence de l'ACIA et de l'APHIS concernant la certification pré-départ pour les navires conformément à la norme de l'Organisation nord-américaine pour la protection des plantes (NAPPO) a été pleinement appliquée en 2012.

À l'heure actuelle, des infestations cycliques de la spongieuse asiatique dans des pays réglementés créent des risques élevés d'introduction par le trafic des navires arrivant en Amérique du Nord. Au cours de l'été 2012, de nombreuses détections de spongieuses asiatiques ont été faites sur des navires provenant de ports réglementés en Corée, au Japon et en Chine. Ces détections se traduisent par une perte de confiance à l'égard du programme d'inspection et de certification pré-départ, par des retards coûteux pour les intervenants aux ports d'Amérique du Nord et par une augmentation des coûts pour l'atténuation des risques en Amérique du Nord. En conséquence, l'ACIA et l'APHIS ont pris activement part à une évaluation conjointe afin de discuter de ces problématiques et des solutions possibles, de déterminer des plans d'action dans le cadre des négociations trilatérales et d'améliorer les objectifs du programme.

Le Canada et les États-Unis sont convaincus qu'un programme de certification lié à la spongieuse asiatique bien maintenu à l'origine continue d'être la méthode la plus rentable et la plus efficace pour atténuer le risque d'incursion de la spongieuse asiatique tout en limitant les répercussions sur les échanges commerciaux. L'APHIS et l'ACIA continuent de travailler avec les organisations nationales de protection des végétaux (ONPV) de la Corée, du Japon, de la Russie et de la Chine pour améliorer le programme d'inspection et de certification pré-départ.

Le processus d'évaluation conjointe

Le programme de la spongieuse asiatique a été choisi comme projet pilote dans le cadre de l'initiative Par-delà la frontière pour l'élaboration de processus d'évaluation conjointe pour la santé végétale étant donné qu'il s'agit d'un programme bien établi comportant un long historique de collaboration entre les États-Unis et le Canada dans le cadre d'une approche trilatérale. Ce projet pilote a fourni l'occasion d'évaluer les forces et les défis du programme, de documenter le processus d'évaluation continu et de cerner les aspects du programme à améliorer. L'expérience quant au développement de ce programme depuis sa création jusqu'à ce jour pourrait servir de principes directeurs pour les futurs programmes trilatéraux.

Voici les principaux éléments proposés pour une évaluation conjointe fondée sur le processus préparé et élaboré au cours de l'étude pilote visant la spongieuse asiatique. Ces éléments ont été déterminés par des représentants de l'ACIA et de l'APHIS prenant part au programme de la spongieuse asiatique de leur pays respectif. Compte tenu des expériences passées, de la discussion en cours et des perspectives futures, le groupe de travail sur la spongieuse asiatique estime que les éléments suivants pourraient être appliqués de façon générale pour réaliser des évaluations conjointes visant l'atténuation des risques agricoles émanant de pays tiers.

I. Avant de mener l'évaluation conjointe et les négociations trilatérales

1. Organiser des téléconférences, au besoin, pour veiller à ce que les ordres du jour des réunions et des visites sur place permettent d'obtenir ce que l'on recherche conjointement (c.-à-d. préparer des questions pour les évaluations).
2. S'assurer que les personnes-ressources des ambassades canadienne et américaine du pays évalué prennent part au processus et reçoivent la même information, au même moment. Il est préférable que les personnes-ressources des ambassades américaine et canadienne travaillent ensemble pour fournir l'information et prendre les dispositions nécessaires avec l'organisation nationale de la protection des végétaux (ONPV).
3. Les présentations et tout autre document fourni par le Canada et les États-Unis avant, pendant et après les réunions devraient être complémentaires, dans la mesure du possible. Cela évite les répétitions, renforce une approche commune et permet de mettre l'accent sur les renseignements d'un programme particulier pour les États-Unis et le Canada.
4. Les principaux points de divergence au niveau des politiques et des programmes doivent être cernés et abordés avant les rencontres avec des pays tiers. Par exemple, l'ACIA et l'APHIS devraient convenir au préalable des réponses à donner aux questions anticipées d'un tiers pour lesquelles les deux pays ont des opinions, des politiques ou des portées législatives divergentes. Dès le départ, déceler toute différence dans la portée de la réglementation, dans la législation, les politiques, la philosophie, etc. Cette mesure est particulièrement importante lorsque l'on effectue une évaluation au nom de l'autre partie. Ce qui pourrait être acceptable au Canada pourrait ne pas l'être aux États-Unis et vice-versa.
5. Tenir une réunion préalable avec le personnel des ambassades canadienne et américaine.
6. Effectuer un examen en personne de l'ordre du jour et de l'itinéraire pour veiller à ce que l'on cerne les lacunes et points clés et que l'on s'y prépare.
7. Partager les rôles (c.-à-d. les points essentiels sont prononcés en fonction de l'expertise des délégués pour veiller à ce que l'on aborde tous les aspects du message commun et à ce que l'on assure la pleine participation des délégués).

II. Questions à prendre en considération pour développer une approche en matière d'évaluation phytosanitaire conjointe

1. Quels sont les objectifs du programme ou système étranger que nous souhaitons clarifier ou renforcer?
2. Quelles sont les exigences globales et ces exigences sont-elles communes au Canada et aux États-Unis? Quelles sont les différences?
3. Comment demanderons-nous l'information dont nous avons besoin? (p. ex. lettre, téléconférence, vidéoconférence, réunions en personne, visites sur place, rencontres entre les ambassades et les ONPV, etc.).
4. Quels sont les indicateurs permettant de déterminer que le système fonctionne? Des démonstrations ou des visites sur place sont-elles requises et, si c'est le cas, y a-t-on accordé un temps suffisant quant au calendrier?
5. Comment peut-on prendre des mesures d'atténuation lorsque le système ne répond pas aux attentes? (p. ex. une communication en temps opportun avec l'ONPV et les intervenants, une inspection renforcée aux ports d'entrée, une documentation accrue, des rapports d'inspection obligatoires de la part des pays tiers, l'offre d'une rétroaction opportune et détaillée aux ONPV concernant les cas de non-conformité, une communication opportune entre l'APHIS et l'ACIA concernant les cas de non-conformité et autres questions, etc.).

III. Questions et activités à prendre en considération pendant l'évaluation conjointe ou les négociations trilatérales

1. Échanger de l'information, y compris un sommaire des résultats d'inspection et des cas de non-conformité.
2. Discuter des obstacles à la conformité (p. ex. la législation, les départs retardés, les possibilités de nouvelle infestation au-delà du contrôle des ONPV, etc.).
3. Discuter des besoins en matière de formation. Comment les inspecteurs sont-ils formés et qualifiés? La formation est-elle uniformisée?
4. Discuter des changements apportés aux exigences ou à la méthodologie de mise en œuvre et aux politiques.
5. Discuter du mécanisme en place pour vérifier les organismes de certification et des constatations importantes de vérifications antérieures.
6. Connaître les lacunes. Existe-t-il des occasions de mener des recherches en collaboration? Y a-t-il des besoins en matière de formation?
7. Cerner les occasions de dialoguer avec les organismes d'inspection et de certification, avec des intervenants de l'industrie et avec des scientifiques.
8. Déterminer les formats et les mécanismes de communication et de partage de l'information et des données appropriés (p. ex. directement avec les ONPV, par l'entremise des ambassades, etc.).

IV. Communiquer les résultats de l'évaluation conjointe

Les conclusions de la vérification conjointe devraient être résumées dans un rapport par les personnes qui effectuent l'évaluation. Le rapport devrait inclure les éléments suivants :

1. Une liste des participants et de leurs coordonnées (aux fins de communication future et de suivi sur certaines questions).
2. Une documentation des cas de réussite et des sujets de préoccupation.
3. La détermination des mesures de suivi, des personnes qui en sont responsables et de leur échéancier.
4. La détermination des points d'accord et de désaccord.
5. Le recensement des possibilités de collaboration et de coopération ultérieure.
6. Les recommandations pour l'ACIA, l'USDA, les ONPV et les intervenants.

Exemples de conclusions tirées de récentes évaluations conjointes visant la spongieuse asiatique

En plus des éléments généraux cités plus haut, plusieurs conclusions importantes ont été documentées lors de la réalisation des évaluations conjointes visant la spongieuse asiatique. Ces conclusions particulières devraient contribuer à l'amélioration des connaissances et du programme.

• Le retard des départs à la suite d'une inspection et d'un processus de certification de la spongieuse asiatique aux ports réglementés est une préoccupation courante et un facteur potentiel de la non-conformité.
• Une communication ou transmission de l'information en temps opportun entre les ONPV est reconnue comme étant le mécanisme permettant d'améliorer la prise de mesures de suivi qui s'impose en cas de non-conformité (p. ex. une information plus opportune concernant les détections).
• Les régions réglementées se servent de renseignements précis et détaillés concernant les détections, y compris le lieu et des photos, pour améliorer le programme de la spongieuse asiatique à l'origine. Des renseignements plus détaillés sur les détections permettent de prendre de meilleures mesures de suivi.
• Veiller à ce que les exigences et les messages clés soient aussi cohérents que possible peut permettre d'augmenter les probabilités de réussite de ce programme. Le Canada et les États-Unis s'accordent sur les régions réglementées et les exigences de certification des navires provenant de ces régions (c.-à-d., les navires doivent avoir un certificat pendant la période de risque et doivent être exempts de spongieuses asiatiques à leur arrivée en Amérique du Nord).

Recommandations et prochaines étapes

Il faudrait examiner la possibilité de renforcer l'harmonisation, au besoin, entre les processus américains et canadiens aux ports d'entrée et d'améliorer et de simplifier davantage le programme. Par exemple :

• Les ONPV des régions réglementées devraient établir des processus officiels pour assurer la cohérence entre les organismes de certification et au sein de ces derniers (p. ex. une formation, des normes de prestation et des communications uniformisées). Cela devrait donner lieu à une plus grande cohérence et conformité.
• Au sein d'un pays réglementé, il faudrait examiner la possibilité de réduire au minimum le nombre de périodes durant lesquelles l'inspection et certification sont requises, si cela est possible, pour faciliter la mise en œuvre du programme et augmenter la conformité.
• Une communication continue est essentielle au succès du programme de certification des navires visant la spongieuse asiatique. Les activités d'engagement menées auprès des ONPV dans les régions réglementées doivent aller de pair avec des programmes d'éducation et de sensibilisation auprès de l'industrie du transport maritime. La publication de mémorandums conjoints à l'intention de l'industrie devrait se poursuivre puisqu'il arrive souvent que des navires fassent escale à la fois au Canada et aux États-Unis.
• Déterminer si les exigences actuelles permettent d'atténuer le risque d'introduction d'organismes nuisibles ou si des modifications sont requises (P. ex., déterminer si les régions actuellement réglementées pour la spongieuse asiatique et si les périodes spécifiées sont conformes à la documentation et aux données disponibles pour les détections de la spongieuse asiatique. Les limites temporelles et spatiales actuelles sont-elles appropriées ou devraient-elles être modifiées? Tout changement apporté à la détermination des régions réglementées ou aux périodes spécifiées devrait être adopté par les États-Unis et par le Canada, de façon simultanée, en appliquant une période de transition appropriée pour veiller à la conformité.).
• Déterminer s'il serait possible de renforcer l'harmonisation entre les processus américains et canadiens (P. ex., le processus aux ports d'arrivée. Une plus grande harmonisation pourrait donner lieu à une plus grande conformité. Elle doit être fondée sur des données scientifiques et être conforme à la législation en place.).
• Les États-Unis et le Canada devraient continuer à échanger de l'information sur la pression, les données d'enquête et les détections d'organismes nuisibles, lorsque cette information devient disponible.

Conclusion

D'autres programmes d'évaluation conjointe de la santé des végétaux pourraient profiter considérablement de l'expérience acquise dans le cadre des évaluations conjointes du programme de certification pré-départ visant la spongieuse asiatique. Bien que l'établissement d'un processus normalisé contribue au succès du programme de la spongieuse asiatique, c'est la relation et l'approche de collaboration entre les États-Unis et le Canada qui est la clé du succès. Au moyen du travail de partenariat et de notre approche commune, notre position pour mener des négociations et un dialogue avec des pays tiers est renforcée.